На пути к координации и согласованности в оборонном планировании ЕС
Процесс оборонного планирования НАТО считается образцом для такого рода совместных действий, хотя сам по себе он имеет значительные ограничения и не может быть реализован для нужд Европейского Союза. На фото старая штаб-квартира Альянса, из которой в данный момент идет переезд в новый комплекс.
Глобальная стратегия Европейского союза, представленная в июне 2016 года, призывает государства-члены постепенно синхронизировать и адаптировать свои национальные системы оборонного планирования и деятельность, связанную с развитием оборонного потенциала. Цель состоит в том, чтобы усилить стратегическое сближение между странами ЕС и содействовать сотрудничеству в области обороны. Переводя слова из документа стратегического характера на оперативный уровень, европейские лица, принимающие решения, решили запустить еще один, рядом с постоянным структурированным сотрудничеством (PESCO, подробнее в WiT 2/2018) и Европейским оборонным фондом (European Defense Fund, подробнее в WiT 1/2018), механизм укрепления безопасности на Старом континенте, известный как Скоординированный ежегодный обзор обороны (CARD).
Последние два года (и особенно 2017 год) были для Евросоюза временем подготовки новых, серьезных инициатив в области Общей политики безопасности и обороны (ОПБО), до недавнего времени имевшей второстепенное, если не третье, значение в политики, проводимой Союзом. Агрессивное отношение России к своим соседям и западным странам в целом, избрание Дональда Трампа на пост президента США и особенно референдум Великобритании о выходе страны из ЕС заставили Сообщество и его государства-члены возродить идею общая оборонная политика. Хотя в настоящее время трудно говорить об этом, процессы постоянного структурированного сотрудничества и исследовательские окна Европейского оборонного фонда, начавшиеся в прошлом году, указывают на новый старт для европейской обороны. Наряду с двумя вышеупомянутыми инициативами политики ЕС совершенно справедливо стремятся устранить одно из основных препятствий для более широкого сотрудничества в области вооружений на Старом континенте, а именно различия в циклах оборонного планирования. Именно для решения этой задачи было принято решение о создании КАРД, т.е. третьего и последнего из вновь созданных механизмов усиления обороны ЕС.
Хотя CARD берет свое начало в Глобальной стратегии ЕС, представленной в июне 2016 г., на практике до мая 2017 г. в Европейском оборонном агентстве (EDA) в сотрудничестве с рядом других учреждений продолжалась работа по формулированию концепции КАРТА документа. Именно тогда Совет ЕС одобрил создание нового механизма и было решено ввести его в действие в сентябре прошлого года, с расчетом, что эта попытка завершится чуть более чем через год, т.е. этой осенью.
Этот тест, в частности, дать государствам-членам ЕС время для юридической и административной адаптации к новой инициативе, не скрывая собственного невежества.
Координация оборонного планирования в Европе – НАТО и ЕС
Прежде чем обсуждать новый механизм, стоит упомянуть текущее оборонное планирование на уровне НАТО и ЕС. В случае с Североатлантическим альянсом основное внимание уделяется вкладу государств-членов в коллективную оборону и проводится с четырехлетним циклом. Цель НАТО состоит в том, чтобы организация могла проводить две крупные и до шести более мелких операций одновременно. Учитывая, что оборонное планирование Североатлантического союза осуществляется сверху вниз, государства-члены получают четкую информацию о том, какие средства и ресурсы следует выделить. Как правило, этот процесс состоит из пяти этапов:
- Подготовить руководящие принципы на политическом уровне.
- Определение требований.
- Разделение выполнения требований и постановка целей для отдельных государств-членов или групп стран.
- Поддержка реализации.
- Обзор всего процесса.
Он построен таким образом, что оборонное планирование государств-членов учитывает будущие потребности всего НАТО. Внимание уделяется гармонизации национальных усилий по планированию, а регулярная оценка выполнения задач, поставленных перед государствами, служит для оказания конструктивного давления в случае возможных задержек.
Ключевой вопрос в оборонном планировании НАТО заключается в том, способна ли страна выполнить свои обязательства в отношении совместных операций. Этот процесс включает в себя ряд шагов, в ходе которых НАТО и союзники проверяют и оказывают давление на страны, чтобы они выполняли свои собственные обязательства. В силу обязательств, вытекающих из Североатлантического договора, в частности коллективной обороны, союзники подотчетны друг другу, что обеспечивает надлежащий уровень политического давления. Учитывая высокую эффективность этого процесса, некоторые европейские члены НАТО с большой дистанцией подходили к альтернативным инициативам, особенно внутри ЕС. В то же время, однако, это не идеальный процесс. Будучи разработанным для Североатлантического союза, он не применим к общему построению военного и невоенного потенциала, с которым мы имеем дело в отдельных странах. Этот процесс имеет четко ограниченный временной горизонт, а уровень его масштабности зависит от обязательств государств в отношении планируемой деятельности Североатлантического союза и не относится к комплексному оборонному планированию на государственном уровне. По этой причине предпринимаются попытки переосмыслить оборонное планирование НАТО, чтобы в большей степени учитывать среднесрочные и долгосрочные горизонты.
В связи с тем, что ЕС является образованием, существенно отличным (своего рода sui generis — единственным в своем роде) от международной организации коллективной обороны НАТО, совместное оборонное планирование в ее рамках основывается на иных предположениях. В связи с относительно поздним введением в Договор о Европейском Союзе (TEU) – только Лиссабонским договором в 2009 г. – положения о союзе (статья 42 (7) TEU) и долгосрочным эффективным функционированием оборонного планирования в НАТО, развитие этого направления деятельности ЕС связано строго с установлением
Европейская политика безопасности и обороны (в настоящее время ОПБО) в 1999 году и касается миссий в Петерсберге, переданных от Западноевропейского союза, т.е. операций по урегулированию кризисов. Поэтому приоритетом является не создание «жестких» вооруженных сил, а скорее повышение оперативной совместимости, совместные исследования и разработки, а также способность выполнять задачи с более низким уровнем интенсивности, чем открытый вооруженный конфликт. По этой причине, т. е. относительного размытия целей, координация оборонного планирования в ЕС с самого начала столкнулась с проблемами и достигла лишь ограниченного успеха. Даже создание ЭДА существенно не улучшило такое положение дел, а его межправительственный характер и де-факто существующее требование единогласия означают, что оно не может заставить государства-члены принимать реальные решения в области конвергенции в оборонном планировании. Несмотря на относительно небольшие успехи, EDA привела к созданию и утверждению его государствами-членами Плана развития потенциала (CDP), который демонстрирует больший потенциал ЕС в области долгосрочного оборонного планирования, чем у НАТО.
CARD предположения
Учитывая очевидную слабость координации оборонного планирования в ЕС, было решено создать новый процесс для обеспечения доступа Союза и его государств-членов к систематическому и всестороннему обзору текущих, разрабатываемых и планируемых военных потенциалов. Более того, в оборонном планировании этот процесс призван помочь государствам учесть пробелы в возможностях ЕС по проведению операций под эгидой ЕС. В марте 2017 года Совет ЕС указал, что механизм CARD должен помочь государствам-членам получить критически важные возможности на основе приоритетов, содержащихся в CDP, а также предоставить форум для обмена информацией о планах модернизации и возможной координации деятельности. . EDA было указано как ключевой институт в повседневном управлении процессом, и каждые два года министры обороны будут обсуждать возможность лучшей синхронизации оборонного планирования.
